Nouvelles lignes directrices interprétatives sur les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite pour les voyages aériens

Le 22 juillet 2024 la Commission européenne publiait de nouvelles lignes directrices interprétatives révisées sur les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens. Ces lignes directrices s'accompagnent d’une nouvelle enquête Eurobaromètre qui “souligne que la plupart des Européens ont toujours le sentiment de ne pas disposer d'informations suffisantes sur leurs droits des passagers”. Ce sondage européen révèle par ailleurs que 84 % des répondants ayant demandé une assistance pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite étaient satisfaits de la réponse. 

Bien que des premières préconisations furent parues en 2012, des nouvelles interrogations émanant des organismes nationaux de mise en œuvre, des transporteurs, des gestionnaires d’aéroports et des passagers se sont faites entendre. Il est alors paru nécessaire d’y répondre par le biais de nouvelles lignes directrices interprétatives.

Ces nouvelles lignes ont pour ambition d’harmoniser l’application du règlement n°1107/2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens et d’en faciliter l’application. Le but étant également de remédier aux disparités entre les usages nationaux tout en promouvant des pratiques inclusives et non discriminatoires. Les transporteurs aériens et les gestionnaires d'aéroports sont appelés à appliquer ces directives de manière proactive, assurant ainsi un avenir plus équitable pour tous les voyageurs.

Ces guidelines interprétatives mettent à charge des transporteurs et gestionnaires d’aéroport des obligations renforcées couplées à une nécessaire coopération avec les autres acteurs du secteur comme les associations représentant les personnes handicapées et à mobilité réduite. Certaines notions sont précisées et définies et diverses exigences clarifiées. En somme, ces lignes viennent réellement appuyer à une interprétation limpide du règlement 1107/2006. 

Cependant, ces lignes directrices interprétatives ne sont pas destinées à couvrir toutes les dispositions de manière exhaustive et elles ne créent aucune nouvelle disposition légale. Elles n'ont pas de caractère juridiquement contraignant et n'affectent en rien l'interprétation du droit de l'Union européenne donnée par la Cour de justice de l’Union européenne. 

La réaffirmation des principes directeurs 

Droit à la libre circulation, à la liberté de choix et à la non discrimination

Ce principe est simple : les personnes handicapées et les personnes à mobilité réduite ont le même droit que tous les citoyens à la libre circulation, à la liberté de choix et à la non discrimination. Ces préceptes essentiels sont contenus dans le considérant 1 dudit règlement mais pas uniquement puisqu’ils sont également reconnus dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (article 21 et 24), dans la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (article 9), mais également via la Conférence européenne de l’Aviation Civile qui a adopté des recommandations et guidelines sur la facilitation du transport des personnes handicapées et à mobilité réduite. Il est à noter que la directive (UE) 2019/882 relative aux exigences en matière d’accessibilité applicables aux produits et services vient également étayer ces principes en accordant des droits aux personnes handicapées. Certaines exigences en matière d'accessibilité stipulées dans la directive (UE) 2019/882 complètent le Règlement (CE) n° 1107/2006.

Prévention du refus de réservation ou d'embarquement d'une personne handicapée ou à mobilité réduite

Conformément à l’article 3 du règlement n°1107/2006, il est interdit de refuser la réservation ou l’embarquement à une personne handicapée ou à mobilité réduite à cause de sa condition. 

Il existe deux dérogations à ce principe qui sont reprises par la Commission, si le transport de la personne ne peut se faire dans le respect des exigences de sécurité établies internationalement, nationalement, européennement ou dans le respect des règles du transporteur ou alors parce que la taille de l’avion ou ses portes rend l’embarquement ou le transport de cette personne physiquement impossible.

Les raisons précises du refus doivent être communiquées avec le passager et la non-acceptation doit uniquement se fonder sur les deux motifs ci-dessus. A ce refus est enjointe une obligation : celle de déployer tous les efforts raisonnables pour proposer une alternative qui soit acceptable au passager. 

Conformément à l’article 1 paragraphe 1 du règlement n°1107/2006, il existe une interdiction d'imposer des conditions spéciales ou des frais supplémentaires pour les personnes handicapées ou les personnes à mobilité réduite pour voyager. De plus, l’assistance nécessaire à l’aéroport ainsi qu’à bord de l’aéronef doit se faire à titre gratuit. L’assistance ne peut être imposée à un passager sauf si des règles de sécurité le nécessitent. 

La précision de notions essentielles 

L'hétérogénéité des handicaps 

Si il y a un point essentiel qui est consacré par ces lignes directrices c’est l’hétérogénéité des différents handicaps et réductions de mobilité. La Commission fait un rappel de ce qu’est une “personne handicapée” ou “personne à mobilité réduite”: “toute personne dont la mobilité est réduite, lors de l'usage d'un moyen de transport, en raison de tout handicap physique (sensoriel ou moteur, permanent ou temporaire) ou de tout handicap ou déficience intellectuels, ou de toute autre cause de handicap, ou de l'âge, et dont la situation requiert une attention appropriée et l'adaptation à ses besoins particuliers du service mis à la disposition de tous les passagers” (article 2 (a) règlement n°1107/2006). La Commission européenne énonce en premier lieu que les personnes handicapées “ne constituent pas un groupe homogène” et que celles-ci répondent à des besoins différents. En effet, des personnes peuvent être sous le coup de plusieurs handicaps, certains handicaps ne sont d’ailleurs pas visibles nous rappelle ces lignes interprétatives. De même que certains handicaps sont permanents, d’autres temporaires et d’autres encore par symptômes intermittents. 

Il est d’ailleurs précisé les facteurs pouvant être une cause de mobilité réduite comme l’âge, la grossesse, ou encore l’obésité. Ce sont des termes qui n’apparaissent pas dans le règlement n°1107/2006 et qui sont réellement le fruit du travail de réflexion de la Commission. 

Adaptation au particularisme des handicaps : les “besoins particuliers”

Les besoins particuliers sont conciliés dans l’article 7 paragraphe 7, il est énoncé que “l'assistance fournie est, dans la mesure du possible, conforme aux besoins particuliers du passager concerné”. Il est alors conseillé aux gestionnaires d’aéroports de s’adapter aux besoins particuliers des personnes en cause notamment en : 

• concevant l’aéroport de manière conviviale et dans lequel il est facile de naviguer ; 

• mettant en place une signalisation claire et non ambiguë ; 

• minimisant les longues distances à parcourir ; 

• informant les passagers de tout détail important concernant leurs vols et des changements de ces détails dès que ces informations deviennent disponibles. 

Ce qui est innovant est le principe de proportionnalité qui est avancé par la Commission. En effet, elle considère que lorsque des personnes handicapées ou des personnes à mobilité réduite produisent une demande d’aide, celle-ci doit être évaluée selon ses “mérites respectifs” afin de garantir que l’assistance est proportionnée aux besoins réels de la personne concernée relativement à son environnement et les conditions de vols spécifiques. Cela implique qu’une personne qui a besoin d’assistance au départ n’en aura pas forcément l’utilité à l’arrivée, ou bien en aura besoin dans l’aéroport mais pas dans l’avion, nous donne comme exemple la Commission.

La portée de la notion de dignité

Un point essentiel est la dignité des personnes en situation de handicap et à mobilité réduite.  La dignité des personnes doit être respectée tout au long du processus de transport mais d’autant plus à deux niveaux révèle la Commission. 

Avant tout, sachez qu'une enquête particulière et approfondie peut être menée si un transporteur aérien ou son agent, un voyagiste, un gestionnaire d'aéroport, ou une société fournissant une assistance particulière pour le compte d'un gestionnaire d'aéroport, a des motifs raisonnables de soupçonner qu'un passager pourrait abuser du système pour bénéficier d'une assistance gratuite. Ces lignes directrices énoncent qu’une telle enquête “doit être traitée avec le plus grand soin et la plus grande prudence, en tenant compte de la dignité et du droit à la vie privée du passager concerné”. L'assistance peut être refusée si un tel abus est détecté. 

De même, les contrôles de sécurité doivent se faire dans le respect de la dignité des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite. Ainsi, il est de bonne pratique d'adapter les procédures d'immigration, de douane et de sécurité aux besoins des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite afin de faciliter leur dédouanement de manière sûre et digne. Il est possible d'offrir aux personnes le nécessitant un pré-embarquement à part. 

La notion de chien d’assistance reconnu

L’article 7 paragraphe 2 du règlement n°1107/2006 énonce que les gestionnaires d’aéroport et les transporteurs aériens doivent accepter les chiens d’assistance reconnus aux conditions d’avoir été prévenus au préalable et si le transport du chien est conforme aux réglementations nationales en vigueur. 

La Commission vient ensuite préciser ce qu'englobe l’expression “chiens d’assistance reconnus”. Ce sont ceux qui ont été sélectionnés et dressés pour répondre aux besoins individuels de la personne handicapée, ceux qui utilisent leurs capacités et compétences qu’ils ont acquises pour aider leurs propriétaires dans l’accomplissement de leurs activités quotidiennes. Ils sont également formés pour se déplacer en toute sécurité dans les espaces publics et pour obéir à leur propriétaire. Il est également énoncé que le transporteur peut demander au propriétaire de produire la preuve que celui-ci a reçu la formation nécessaire.

De même que les handicaps sont hétérogènes, la mission des chiens d’assistance l’est aussi. Effectivement, la notion de chiens d’assistance couvre les chiens-guides d’aveugle des personnes malvoyantes, les chiens entendants qui aident les personnes sourdes et malentendantes, les chiens de mobilité qui aident aux handicaps physiques et problèmes de mobilité et enfin tous les autres chiens qui assistent pour d’autres types de handicaps. 

Il aurait été pertinent de connaître la position de la Commission sur les animaux de soutien émotionnel dont on entend parler de plus en plus grandement depuis ces dernières années. 

La Commission rappelle qu’il n’existe aucune règle au niveau européen concernant la formation ou les certifications des chiens d’assistance. Pour elle, il serait dès lors souhaitable que les organismes nationaux chargés de l’application, les organisations professionnelles, les organisations représentant les personnes handicapées et à mobilité réduite, et les organisations actives dans le domaine de la formation des chiens d'assistance se mettent d'accord sur un ensemble harmonisé de règles permettant d'évaluer si un chien a reçu la formation nécessaire pour se qualifier. comme chien d'assistance reconnu.

Le transport d’équipement de mobilité

Conformément à l'article 10 du règlement n° 1107/2006 et à son annexe II, un transporteur aérien doit transporter gratuitement jusqu'à deux équipements de mobilité par personne handicapée ou personne à mobilité réduite. Pour autant le règlement ne définit pas ce que sont ces équipements, il revient à la Commission de le faire. Ainsi, il peut être entendu comme “tout équipement destiné à assister les personnes handicapées et les personnes à mobilité réduite dans leur mobilité”. Le transport gratuit des équipements de mobilité ne se limite pas aux éléments nécessaires pendant le vol, mais inclut également les équipements de mobilité nécessaires à destination précise la Commission. Par exemple,  les fauteuils roulants électriques ne peuvent pas être transportés dans la cabine de l'avion. Leur inclusion à l'annexe II du règlement (CE) n° 1107/2006 dans la catégorie des équipements de mobilité qui doivent être transportés gratuitement signifie que cette catégorie comprend des éléments qui ne sont pas nécessaires pendant le vol mais plutôt à destination.

Le transport de matériel médical

Conformément à l'article 10 du règlement n° 1107/2006 et à son annexe II, les transporteurs aériens sont tenus de transporter gratuitement le matériel médical des personnes handicapées ou des personnes à mobilité réduite. 

Compte tenu de l’hétérogénéité des handicaps, il n’existe aucune définition du matériel médical, rappelle la Commission. Il n’y a pas non plus de quantité plafond, les circonstances du transport de ces articles doivent être examinées individuellement et en tenant compte des besoins du passager. 

La précision qui est donnée par la Commission est que la législation sur les marchandises dangereuses pourrait affecter le transport de matériel médical : les médicaments liquides au-delà d'une certaine quantité ou les seringues ne seront autorisés dans les bagages à main qu'avec un certificat médical prouvant que leur utilisation pendant le voyage est indispensable, conformément au règlement (CE) n° 300/2008.

L’étroite coopération avec les organisations représentant les personnes handicapées et les personnes à mobilité réduite

La Commission appuie très largement sur la coopération qui devrait être effective entre les diverses organisations représentant les passagers handicapés et les gestionnaires d’aéroport ainsi que les transporteurs aériens. En effet, selon ses dires, les transporteurs et gestionnaires devraient “établir un dialogue permanent avec les organisations de leurs représentants afin de mieux répondre à leurs besoins de mobilité” en raison que celles-ci connaissent généralement mieux la spécificité des besoins des personnes handicapées et à mobilité réduite lorsqu’elles voyagent. 

Ainsi, les gestionnaires d’aéroports doivent coopérer avec les organisations représentantes lorsqu’il est question de désigner les points d’arrivée et de départ où les personnes handicapées ou à mobilité réduite doivent s’annoncer afin d’obtenir l’aide nécessaire (article 5§1 règlement n° 1107/2006). De même, quand les gestionnaires d’aéroports adoptent des normes de qualité pour l'assistance, ils doivent coopérer avec les organisations représentant les personnes handicapées et les personnes à mobilité réduite (article 9§1 règlement n° 1107/2006). Également, il y a coopération entre gestionnaires d’aéroports ou transporteurs aériens et les organisations de représentation lors de l’élaboration de leurs programmes, des politiques et procédures de formation. 

La Commission conseille également à ce que les organisations représentantes soient impliquées lors de la conception et l’évaluation des services y compris la “fourniture d’assistance, d’installations et d’équipements”. 

Ce que préconise ces lignes directrices est que lorsque les transporteurs aériens ou gestionnaires d’aéroport consultent ces organisations de personnes handicapées et de personnes à mobilité réduite, ils doivent se mettre en relation avec plusieurs organisations différentes afin de balayer un large panel de handicaps et de réduction de la mobilité. On comprend l’esprit de la Commission qui se veut inclusive et non-discriminatoire. 

De l’importance de la formation

La formation est un élément important pour garantir les exigences du règlement n°1107/2006. Cette formation touche chaque acteur, des transporteurs aériens en passant par les gestionnaires d’aéroports ainsi que les sous-traitants qui traitent directement avec les passagers. La formation doit être adaptée aux exigences spécifiques du poste et prendre en compte les obligations légales pertinentes, telles que stipulées dans le règlement (CE) n° 1107/2006, ainsi que dans d'autres législations internationales, européennes ou nationales.

Il existe trois niveaux de formation (article 11 règlement n°1107/2006) : 

• le personnel travaillant pour le compte des gestionnaire d'aéroports et des transporteurs aériens (y compris ceux employés par des sous-traitants), qui fournissent une assistance directe aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite, doit recevoir une formation qui leur confère une connaissance spécifique et efficace de la manière de répondre aux besoins de ces passagers ; 

• le personnel travaillant pour le compte des entités gestionnaire d'aéroports ou des transporteurs aériens à l'aéroport et qui est en contact direct avec le grand public voyageur doit recevoir une formation en matière d'égalité et de sensibilisation au handicap. C’est une formation moins exigeante que le premier groupe mais qui touche un plus large panel de personnes ; 

• tous les nouveaux employés des transporteurs aériens et des gestionnaires d'aéroports (y compris ceux qui ne travaillent pas en contact direct avec le public voyageur) doivent recevoir une formation relative au handicap ;

La Commission affirme que les acteurs impliqués doivent recevoir une formation. Les agents de voyage pour comprendre les besoins et le type d’assistance requis par les différentes catégories de personnes à mobilité réduite et personnes handicapées. Les agents de sécurité sur la manière d'effectuer les contrôles de sécurité dans le respect de la personne. 

Enfin selon la Commission, des cours de perfectionnement devraient être régulièrement mis en place. 

La clarification des exigences en terme de redevance spécifique imposée aux usagers de l'aéroport pour financer l'assistance

Selon la lettre de l’article 8 paragraphe 3 du règlement n°1107/2006, il est possible pour le gestionnaire de l’aéroport de prélever sur une base non discriminatoire une redevance spécifique sur chaque transporteur aérien usant de l’aéroport. Cette redevance spécifique doit être proportionnelle au nombre de passagers que chaque transporteur aérien transporte à destination et en provenance de l'aéroport et doit financer cette aide de manière à répartir équitablement la charge entre tous les passagers utilisant l'aéroport afin d'éviter les désincitations au transport de personnes handicapées et de personnes à mobilité réduite. Cette redevance doit être établie en coopération avec les usagers de l'aéroport par l'intermédiaire du comité des usagers de l'aéroport ou de toute autre entité appropriée. La Commission relève une “bonne pratique” qui est déjà pratiquée par les gestionnaires qui est la mise en place d’une consultation, menée par l'organisme gestionnaire de l'aéroport avec les usagers de l'aéroport afin d’échanger sur les éléments de calcul de la redevance spécifique. Toutes les parties intéressées devraient avoir la possibilité de présenter leur point de vue. 

La décision de la redevance doit être dûment motivée. Cette redevance peut couvrir plusieurs dépenses comme les coûts directs d’assistance, le salaire du personnel d’assistance, les frais d’entretien de matériel,  les coûts de construction ou de modernisation des infrastructures pour les rendre accessibles à tous, les coûts de formation, liste la Commission. 

Conformément à l’article 8, paragraphe 6, un aperçu annuel des redevances perçues et des dépenses encourues au titre de l’assistance fournie aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite doit être mis à la disposition des autorités chargées du contrôle et des usagers de l’aéroport. 

La fourniture d’une assistance active et accessible

L’importance de la pré-notification 

Cette pré-notification doit se faire au plus tard 48 heures avant le vol et permet au gestionnaire d’aéroport et au transporteur effectif de mettre en place les meilleures conditions de voyage.

Les lignes directrices interprétatives consignent ce qui doit être partagé avec le transporteur aérien :  

• la nature et la description des besoins d’assistance, bagages, moment et lieu de l’assistance requise ;

• description des équipements de mobilité (quantité, modèle, poids, dimensions etc) ;

• description de tout équipement médical (oxygène, ventilateur, respirateur etc) ; 

• présence d’un chien d’assistance ou non ; 

• nécessité d’un fauteuil roulant à bord. 

La Commission ajoute qu’il doit y avoir une possibilité d’indiquer des informations supplémentaires en “texte libre” dans le cas d’une pré-notification en ligne ou même par appel téléphonique. Il devrait d’ailleurs exister une sensibilisation auprès des personnes handicapées et à mobilité réduite afin que celles-ci notifient à l’avance le besoin d’assistance, dans la mesure du possible. Celles-ci devraient être averties des conséquences négatives si elles n’accomplissent pas cette formalité à temps. Une confirmation écrite doit être ensuite remise au passager. 

Des moyens de communication alternatif doivent être mis en place, que ce soit via un site WEB, un chat, une ligne téléphonique, par courrier afin de pouvoir notifier le besoin d’assistance. 

Il serait pour la Commission pratique que les informations données lors de la pré-notification soient conservées pour les voyageurs réguliers afin qu’il n’y ait pas besoin d’effectuer cette démarche à chaque vol.

Il appartient aux transporteurs aériens, agents et tour operator de transmettre les informations recueillies auprès des personnes handicapées et personnes à mobilité réduite aux organismes gestionnaires des aéroports de départ, d’arrivée et de transit ainsi qu’au transporteur aérien exploitant, et cela dans les meilleurs délais.

Désignation des points de rendez-vous

L'article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1107/2006 impose aux entités gestionnaires d'aéroport de garantir la mise à disposition de points d'arrivée et de départ officiellement désignés où les personnes handicapées et les personnes à mobilité réduite peuvent facilement annoncer leur arrivée à l'aéroport et demander l’assistance. Les points d’arrivée et de départ sont clairement indiqués et fournissent des informations de base sur l’accessibilité de l'aéroport, les éléments devant être affichés selon la Commission sont l’aménagement de l’aéroport et les caractéristiques d’accessibilité, le détail des services disponibles, les temps de marche etc. 

Assistance à l’aéroport

  Cette assistance passe par la mise à disposition de fauteuils roulants qui sont disponibles et aussi confortables et sûrs que possible. 

Il doit y avoir une assistance aux installations d’enregistrement qui doivent être conçues pour être accessibles aux passagers en fauteuil roulant ainsi qu'aux personnes ambulantes présentant différents handicaps. Le personnel doit pouvoir communiquer avec les passagers sourds et malentendants par le biais de la langue des signes ou d'autres moyens de communication. 

Il y a également une assistance aux procédures d'immigration, de douane et de sécurité qui doit se faire, petit rappel, de manière digne et sûre. 

L’assistance à l’embarquement consiste au montage à bord de l’aéronef en passant de la porte de l’avion au siège, au rangement des bagages. Les informations d’embarquement pour être accessibles doivent être fournies par différents moyens sensoriels (écrit, oral etc). 

L’assistance à l’arrivée passe par la récupération des bagages, le passage du siège de l’avion à la porte, passer de la salle des bagages au point désigné etc.

Conclusion

Ces nouvelles lignes directrices révisées représentent un pas significatif vers une plus grande inclusion et accessibilité dans le secteur du transport aérien. En renforçant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite, l'objectif est de garantir que tous les passagers puissent voyager en toute dignité, sécurité et confort.

A lire également :

• Proposition française de révision du règlement européen 261/2004.

• Article explicatif sur Village de la justice.